【财讯】南方周末：潮安果脯事情呼唤宪法审查制度

本篇文章3002字，读完约8分钟

张千帆

因为地方保护主义的背后有很强的好处，所以没有制度上的制约就不会自然消失。

潮安果层表示，为了比较有效地处理地区经济纠纷，也有必要建立司法主导的宪法审查制度。 有了这样的制度，地区争端的处理又会是另一种形式。

日前，北京市食品安全办公室发表了公告，作为“命令全市经营者购买和停止销售广东省潮安县产的水果层、蜜饯产品”的理由，发表了“确保首都食品安全，提高了对不合格食品生产经营者的失信惩戒力”，潮安的“部分生产公司” 这里的“部分生产公司”是指通过检查的12家潮安公司，而北京市食品安全的“封杀令”是指全县的800家公司。 其中也有名优公司，那些产品都从北京超市的架子上撤了下来。 从市场角度来看，这种行为不言而喻:不仅把广东产品的供应商关在门外，还使北京当地的顾客失去了品尝广东果皮的机会。 虽然我不是果层专家，但是据说南北果层的风味非常不同，但据北京当地报道，潮安产品撤退后，“架子上很快就变得稀少了，果层产品几乎没有留下来”，潮安果在当地相当受欢迎。 理论上，“封杀令”显然不成立。 确实，食品安全监督管理者的作用是保证当地食品安全，为此必须惩罚不合格食品的生产经营者。 但是，“确保首都食品安全”显然不需要“株连九族”，公开违规产品，已经是严重的处罚。 惩罚达到无辜质量的公司，显然是“不能提高对不合格食品生产经营者的失信惩戒力”。

问题是在制度上防止这种公开任意的地方歧视。 2001年，国务院发布了《关于禁止市场经济活动中地区封锁的规定》(第303号令)。 其中，第3条“禁止任何单位或个人违反法律、行政法规和国务院的规定，以任何方式阻碍和干涉地方产品或工程建设类服务进入当地市场，地方产品或服务进入当地市场的行为、包皮， 但是在北京封杀广东水果和全国各地发生的各种类似事项表明这项规定没有很好地实施。

对于这种现象，我们现在不能在法治化的道路上比较有效地防止。 国务院第303号令只是规定“任何单位和个人都有权抵抗地区封锁行为”。 但是如果人们不把你或你公司的产品进城，你是怎么“抵抗”的？

各地的关系管理部门这样以某种公共利益为由，可以封锁对外产品，用其他方法歧视，但如果我们不能用正当有效的手段控制和防止，我们的国家就会陷入怎样的困境！ 如果不存在正当的合法防控手段，非法的地区报复和相互歧视就会取代。 到那时为止，这个统一的国家被无处不在的地方保护主义壁垒分割成相互不能和谐交流的孤岛。

我想强调的是，潮安果层反映的不仅仅是经济纠纷和行政监督管理问题，更重要的是宪法问题，为了更有效地处理这种层出不穷的问题，只有通过宪法层面的制度来构建。 我们可以从美国的经验中清楚地看到这个。 在美国，很难想象这样的事情会发生。 为什么？ 因为美国宪法有两个值得观察的东西。 首先，联邦宪法第3条规定了国会调整“州际贸易”( interstate commerce )的权利，因此地方和地方之间的贸易纠纷几乎可以在联邦处理。 其次，更重要的是，在1803年的“马伯里诉麦迪逊事件”中确立了司法审查制度。 既然联邦法院可以审查国会的违宪行为，当然也有权审查州政府的违宪规定，所以可以根据州际贸易条款审查地方规定是否合宪。 比如在1819年的“美国银行事件”中，马里兰州对联邦开设的银行征税，其真正意图是把联邦银行挤出当地。 最高法院当然判定了尽管没有直接参与州际贸易，但州的征税规定是违宪的。 此后，最高法院迅速发展了贸易条款的“潜伏”理论。 也就是说，尽管联邦没有确定州政府限制贸易的权限，但某个州对其他州和全国贸易产生不适当的影响也被判断为违反了州际贸易条款。 这样，州际贸易条款不经过联邦立法就可以得到法院的实施。 如果在某个地方因为其他地方的一些产品质量有问题而禁止所有产品进入当地，这样的“低级错误”显然是不可能的，所以在联邦地区法院很快就会被“解决”，不能进入最高法院的门槛。 所以，各地从一开始就没有那么愚蠢地规定这么露骨的歧视。 根据历史，说美国法院控制地方保护主义的作用非常大，是维持美国市场经济的主要功臣也不为过。

我国宪法目前还没有确定规定“省际贸易”的事项，但我认为这一障碍不是根本的。 我们是单一制的国家，应该比联邦制的美国统一。 宪法的序言和正文也提到了迅速发展“市场经济”，但地方保护主义无论动机是否正当，显然对市场经济有害。 如果需要的话，我们可以在今后的宪法修改中加入禁止地方保护主义的复印件。 但是即使这样，即使宪法复制的明令被禁止，地方保护主义也消失了吗？ 因为地方保护主义的背后有很强的好处，所以没有制度上的制约就不会自然消失。 事实上，国务院第303号令已经明确规定，但依然出现明目张胆的封杀和禁运。 这本身证明地方保护主义的抑制不仅仅是文案规定的问题，而是制度实施的问题。 这是宪法目前不足的第二个东西转移到了比较有效的宪法审查制度。

想想现实的问题吧。 如果北京发生封杀潮安果层这样的经济纠纷，谁解决最合适？ 北京和广东可能都有自己的理由，但根据法治的基本大体，没有人能成为自己案件的法官，任何政府都不能对这个问题拥有最终的决定权。 很明显，当地区之间发生纠纷时，最佳决策者是全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、法院或其他相关部门，因为只有它们具有公正决策不可或缺的中立性。 事实上，解决地区争端也是中央政府的责任。 至少，国家必须理解有义务保障任何地区的人和物在全国不受阻碍地自由流动某个地区的人和产品受到其他地区的歧视时，国家必须对此提供更有效的法律救济。 我不认为只要全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或国务院中的任一个出来，就能妥善解决这个事件。 但是，直到现在，他们也没有露面。 为什么？ 因为，这些机构的共同特征决定了它们不适合直接解决。 结果，我们每年会期在10天以上的全国人民代表大会只有一个，全国人民代表大会常务委员会只有一个，国务院只有一个。 出这些中的任一个来解决这么大的事情合适吗？ 而且全国有多少类似的地区纠纷？ 那些能解决吗？ 因此，宪法确定全国人民代表大会常务委员会有宪法解放权，但自1982年宪法实施20多年以来，没有正式行使这一权力。

这样，支配地方保护主义的重担取决于法院--- -或者对现在的法院是否适合履行这个责任有异议的话，可以设立司法宪法审查机构。 毕竟，美国的选择不是偶然的，而是具有功能必然性。 如果立法机关和行政机关是独特的，法院和审查机关可以有很多房子，可以更有效地解决员工人数的问题。 这项事业适合法院进行。 因为它有独特的司法性质。 根据潮安的果脯有无问题、问题范围有多大(只有12家、800家产品有无问题)、什么标准(北京的还是广东的、国家的、所有产品都适用一个标准)取得成果 这种方式是否是保护北京市民食品安全所必需的，是否有轻于一律关闭的力量，是否同样有有效的保护措施等。 因此，在立法、行政和司法三者之间，后者最有能力对其进行适当评价。 (当然，前提是充分保证司法的中立性、独立性和职业素质。 ）

潮安果层表示，为了比较有效地处理地区经济纠纷，也有必要建立司法主导的宪法审查制度。 有了这样的制度，地区争端的处理又会是另一种形式。

(作者是北京大学法学院教授)

越来越多精彩的评论，越来越多的媒体观点，越来越多的媒体人风采，在本财经新评论栏，欢迎来到本财经新评论栏。