【财讯】王卫国：取消土地供应双轨制也不能消除腐败

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土地行政权力配置不合理，权力过于集中，缺乏平衡和监测，是导致土地行政腐败和土地违法事件发生的重要原因之一

法治周末记者孟伟阳

11月9日，经最高人民法院批准下达了死刑执行命令，辽宁省抚顺市女贪婪官罗亚平在沈阳执行了死刑。

落马前，这位女性贪婪官担任抚顺市顺城区国土资源局局长。

2004年7月至2007年6月，罗亚平利用职务方便，非法占有财物3239万余元。 其他3255万元财产无法证明合法来源。

这个科级干部最高可能贪污6000万元以上，其要害是罗亚平可以在有偿转让和无偿转让两个规则中不正当地切换。

“在双轨制的土地供给行业，无论是有偿转让还是无偿转让，都存在很多违法的乱纪行为。 ”。 中国政法大学民商经济法学院院长王卫国向“法治周末”记者表示。

今年9月末，国土资源部逐渐取消了土地供应双轨制的信号。 但是王卫国认为，即使土地供应双轨制结束，也不能消除腐败现象。

分土地做“土地奶奶”

“放下我给你600万元。 ”4年前，罗亚平的这句话震惊了辽宁省抚顺市的纪委书记。 2007年7月中旬，抚顺市纪委开始了罗亚平的调查。

看到纪委书记没有出声，罗亚平又说:“不然，定价多少都行。 你今天放了我，我明天送你钱。 ”。

根据罗亚平的言行，让当地的纪委深入调查了事件。 罗亚平事件后来被辽宁省纪委报告，最后震惊了中央。

“双规”以前的罗亚平，还只是科级干部抚顺市国土资源局顺城分局局长，她掌握着土地资源管理审查权，特别是在我国现在的土地供应双轨制下，土地可以根据政府的计划取得，计划的土地是无偿巨大的财富

王卫国向“法治周末”记者介绍说，改革开放前，我国的土地录用制度是无偿、无限期、无流动的行政区分录用制度。 我国城市国有土地的供给基本主导着计划。

改革开放后国有土地有偿转让逐渐成为重要的土地供应方法。

罗亚平在双轨制的土地供给行业中成为行贿对象，是贪污挪用和失业等职务犯罪频发的要点。

2009年1月20日，沈阳市中级法院首次开庭审理罗亚平案件。

针对公诉机关的指控，罗亚平反驳说“我不是贪污，而是借款”。

在审判中，罗亚平否认了公诉机关的所有指控。 之后，罗亚平的辩护律师更换了2人，法庭开庭3次审理此案。

年12月20日，沈阳市中级法院对罗亚平事件作出一审判决。

开庭前，法庭门口挤满了旁听者。 法庭大门刚打开，大家开始挤在里面，很快旁听席就客满了，法庭保安的人数也比平时多了。

罗亚进入法庭时，脸上毫无表情。 站在法庭中央后，她转过身来，面向法官站着，两腿蜷缩着等待判决。

在审判长宣读判决书的过程中，罗亚平一点也不动，不反驳审判长提到的涉案金额和案件，静静地听着。

审判长宣布死刑时，罗亚平还没有反应。

审判长宣读判决后，向罗亚平询问是否听懂判决，是否上诉，他说:“听得很清楚，但本人对判决不服，所以要上诉！ ”。

年6月22日，辽宁省高院二审驳回了罗亚平的上诉，裁定维持原判。

在调查罗亚平事件的过程中，事件人员发现罗亚平存在于某银行的金库中，除了多个土地证之外，还留下了一些长的“0”名单。

随着事件的发展，“土地奶奶”等帽子被戴在罗亚平的头上。 中纪委领导人批评说“全国水平最低，贪污金额最大，手段最差”的女性贪婪官。

1987年，罗亚平从顺城区城建局调到该区国土局，从事土地审查事业。 当时掌握着“土地审查许可初审权”的她发现手中的权利是可以兑换的。 尽管有些运营商手续齐全，罗亚平在运营商拿到利润费之前，不能牵手或拉。

20世纪90年代末，顺城区是抚顺点迅速发展的地区，房地产和商业用地的开发是重点项目。

这时的罗亚平已经担任顺城区快速发展计划局(后来是快速发展改革局)副局长，兼任土地经营中心主任。 哪个地区开发什么项目，罗拥有绝对的话语权。

中国人民大学土地管理系副教授张秀智说，土地行政权力配置不合理，权力过于集中，缺乏平衡和监视，是导致土地行政腐败和土地违法事件发生的重要原因之一。

有偿做“许三多”

国有土地有偿转让制度也没能抑制土地行政腐败和土地违法行为。

今年7月19日被执行死刑的许迈永被称为官场的“许三多”。 也就是说钱多，房间多，女性多。 据财新网报道，设立限制条款确保自己意图的公司中标，明拍暗拍，说服竞争对手参加竞争，被总结为许迈永的招揽“营利技术”的三个把戏。

2002年8月，杭州市将浙江科技学院老校区102亩土地用于西湖科技产业园项目建设。 2005年底，杭州西湖区区长许迈永向浙江坤和建设集团股份有限企业理事长李宝库推荐开发这个项目。

2006年6月，李宝库以中等科技园(李宝库在项目初期借调)的名义与杭州西湖投资有限企业、杭州西湖区城市建设快速发展有限企业签订框架协议，承接该项目的国有股，开发西湖科技产业园，

同年12月31日，国资委、财政部发布了《公司国有产权转让若干事项的通知》，规定国有产权必须在产权交易中心公开卡转让，因此上述转让协议无法执行。

根据规定，招标必须有3家以上的公司参加，许迈永为使李宝库名坤和企业能够中标，于2007年11月专门召开事务会议，中标受让人必须向中等科技园支付高额补偿金5.6亿元。

许迈永设计的这项限制竞争条款阻止了其他企业的参与。 2008年2月21日，坤和企业在没有同行竞争对手的情况下，以6150万元顺利出让国有股，获得了西湖科技产业园项目的土地利用权。 因此，许迈永获得了6000多万元的非法利益。

中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授认为，在双轨制下，一些经营性项目从转让形式转变，不仅容易导致国有资产流失，而且在交易过程中是否公开透明还会产生腐败。

据《法治周末》今年8月10日报道，2004-2008年期间，湖南省祁东县县县县委、人民代表大会、政府、政协“四大班子”分割土地建设单位住宅小区。 之后，在用地性质不变的情况下，住户不制作土地利用证就完成了不动产证明书。 据相关人士透露，根据现在土地上涨后的地价，这片土地造成的国有资产流失将近2000万元。

王卫国对“法治周末”的记者说:“现在国企可以无偿筹措土地，但民企不能，这是事实。”

中国铁路股份有限公司是中国铁路工程总企业以整体重组、独家发起的方式设立的股份有限公司。

今年7月7日，在《财富》杂志发表的“世界公司500强”排行榜上，中国的铁名列第95位，在普通人看来，中国的铁是有实力的中央企业。

铁置业集团有限企业是中国铁房地产开发领域的全资子公司，成立于2007年2月，注册资本21亿元。 其主要营业业务涵盖土地开发、房地产开发、建筑工程等房地产全产业链。

作为铁路基本建设出身的中国铁可以说是房地产领域的“外来客”，但该企业的房地产业务已经破竹之势，进入房地产圈“百亿军团”，成为“围城大户”，现在有2000万平方米以上的土地储备。

在2009年中国房地产公司的销售金额和销售面积排行榜上，中国铁分别以133亿元、185万平方米排名第21位、第17位。

世界联地产首席分解师王海斌说，不携手采取程序，政府转让或协商办法取得土地，已成为中国中铁取得土地的重要方法。

双轨制是绝对不能取消的

年9月末，据国土资源部报道，中国将逐步扩大有偿采用国有土地的复盖面，土地资源配置的最终目的是废除土地供给双轨制，提高土地供给和控制能力。

对此，王卫国对记者表示:“即使土地供给双轨制结束了，也无法消除腐败现象。 因为取消土地供应双轨制只是堵住了国有公司无偿取得土地的道路。 但是，在土地出让过程中还有租赁空间，有人继续行贿，有人继续受贿。 ”。

王卫国说，废除土地供应双轨制应该出现在编纂后的土地管理法中。 物权法的起草过程中也呼吁开放农村集体建设用地市场，但由于各种理由物权法最终没有处理这个问题。

2007年，中国制定了物权法，本法第137条第3款的规定严格限制了按计划方法设立建设用地的采用权。

“废除土地供应双轨制是基于物权法规定的政策调整。 ”。 王卫国强调。

但是，因为公益性用地的诉讼，土地供给双轨制绝对不能取消。 最重要的是区分公益性用地和非公益性用地，加强监督管理，使整个过程更公开和更透明。 王卫国是。

在罗亚平事件中，从2002年到2007年，罗亚平开始兼任辽宁顺城区土地经营管理中心主任。 在当时的顺城，土地经营中心是土地交易的事务机构，是属于国土资源局垂直指导的事业单位。 该中心有大量资金，但未列入国家财政系统，没有监督管理，罗亚平筹集了土地经营管理中心数千万元的资金。

中国法学会行政法学研究会副会长沈开举对“法治周末”记者说，未来土地制度的变革应更加重视建立可行的公共参与制度。

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